К вопросу об эффективности и результативности бюджетных расходов
Внедряемое в настоящее время бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), означает распределение бюджетных ресурсов в соответствии с результатами деятельности участников бюджетного процесса в рамках жестких бюджетных ограничений.
По сути дела БОР представляют собой попытку переноса на государственный сектор принципов распределения ресурсов, оценки результативности и эффективности расходов, характерных для негосударственного коммерческого сектора.
Однако, коммерческий сектор функционирует в условиях действия рыночных цен. Соответственно, возможен расчет результата деятельности субъекта экономической деятельности в денежном выражении и сопоставление его с произведенными затратами. Получение прибыли свидетельствует не только об экономической эффективности (превышении результатов над затратами), но и о конечной результативности, поскольку свидетельствует о том, что деятельность субъекта экономической деятельности удовлетворяет запросы потребителей (которые готовы платить за продукт или услугу запрошенную цену, отказываясь от потребления других, менее важных для них видов продукции или услуг).
Выразить эффективность бюджетных расходов и эффективность деятельности государственных органов власти одним числовым показателем, поддающимся объективному наблюдению, невозможно.
Контроль над эффективностью использования финансовых ресурсов в государственном секторе традиционно осуществляется посредством контроля над отдельными операциями и отдельными элементами расходов. Об эффективности расходов, как правило, судят по объему освоенных ресурсов. При этом количественный и качественный аспекты результатов расходов остаются, чаще всего, за пределами внимания.
Определение критериев оценки эффективности бюджетных расходов и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти имеет своей целью перенос акцента при принятии бюджетных решений с обсуждения объема выделяемых ведомствам денежных средств на обсуждение демонстрируемых ими результатов расходования бюджетных средств. Для их адекватной оценки требуется разработка качественных и репрезентативных показателей или индикаторов, которые позволяют исключить возможность искажения информации о демонстрируемой ведомствами эффективности, а также возможность манипуляции значениями показателей с целью их “приукрашивания”.
В случае отсутствия измеримых индикаторов достижения поставленных целей оценка эффективности бюджетных расходов и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти как таковая становится практических невозможной. Можно выделить три группы критериев оценки деятельности субъектов бюджетного планирования:
- результативность бюджетных расходов
- соблюдение процедур при осуществлении бюджетных расходов
- эффективность бюджетных расходов.
Критерии оценки результативности расходов отражают соотношение целей и результатов произведенных расходов. В том числе, все ли результаты деятельности органа исполнительной власти соответствуют установленным целям. Если нет, то в какой мере достигнуты поставленные цели. Указанные критерии в явном виде не отражают, какой ценой удалось обеспечить достижение цели.
Критерии оценки соблюдения процедур показывают, насколько точно соблюдались правила, в соответствии с которыми осуществлялись бюджетные расходы. Данные критерии не отражают в явной форме факт достижения намеченных целей, равно как и цену достижения поставленных целей.
Критерии оценки эффективности бюджетных расходов демонстрируют соотношение затрат и результатов при осуществлении расходов. Эффективность бюджетных расходов показывает, насколько низки затраты, с которыми были достигнуты конкретные результаты. Чем ниже затраты при данном объеме результата, тем выше эффективность.
Критериям результативности, соблюдения процедур и эффективности можно поставить в соответствие группы показателей, с помощью которых можно дать количественную оценку деятельности органа исполнительной власти и эффективности бюджетных расходов.
Различаются следующие основные виды показателей: показатели затрат, ресурсов, процесса, показатели социально-экономического эффекта.
Показатели затрат характеризуют объем ассигнований, необходимых для решения той или иной задачи, и представляют обобщенное финансовое выражение используемых при реализации программы ресурсов.
Показатели ресурсов позволяют определить объем активов, необходимых для производства конкретного продукта или оказания услуг. Ресурсы измеряются в количественном или стоимостном выражении и включают в себя персонал (умения, квалификацию), основные фонды (земля, здания и сооружения, машины и оборудование), финансовые активы и нематериальные активы (интеллектуальную собственность), используемые для оказания услуг и получения соответствующего социально-экономического эффекта.
Показатели процесса описывают суть проводимых мероприятий и их существенные количественные и качественные характеристики.
Показатели процесса отражают деятельность СБП. Показатели деятельности показывают, насколько “занята” организация и сколько ресурсов необходимо для выполнения той или иной программы или мероприятия. Объем работ и временные затраты на выполнение работы являются важным фактором в оценке качества выполнения программы. Использование показателей процесса обычно имеет своей целью снижение затрат на единицу выполняемых работ.
Показатели результатов подразделяются на показатели непосредственного результата деятельности и показатели общественно значимого результата деятельности.
Показатели непосредственного результата деятельности отражают объем выполненных работ или предоставленных услуг, и, как правило, именно эти показатели используются в качестве индикатора эффективности работы правительства (например, протяженность построенных дорог). Несмотря на то, что эти показатели содержат в себе ценную информацию, они не могут дать ответ на вопрос о том, достигает ли правительство своих стратегических целей или нет (развитая транспортная система, безопасность мест проживания и т.д.).
Показатели общественно значимого результата деятельности характеризуют результат реализации той или иной программы или предоставления услуги для ее получателя и определяют степень достижения цели правительства. Они отражают качественные изменения социально-экономической (общественной) среды, на которую направлено действие определенной программы.
Другие материалы ЦФП на эту тему: Стенограмма дискуссии на ежегодном декабрьском семинаре по вопросам бюджетной политики на тему «Бюджетная услуга: определение, измерение, учет»
Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс (отчет)